Социальное управление. Понятие государственного управления. Государственное управление как вид социального управления Соотношение управления государственного и социального управления

Вопрос 8 Административные договоры и акты правосудия как источники административного права.

Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т. д.

4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.

Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, – постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.

Вопрос 12 нет не нашел

Вопрос 1. Понятие Социальное управление, государственное управление, исполнительная власть: соотношение понятий

Термин «управление» стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Сущностью управления является достижение результата путем целенаправленного воздействия.

Под социальным управлением принято понимать управление общественными процессами, воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни. Оно выражается в обозначенных общих признаках управления, но отражает и особенности организации общественной жизни, а именно:

осуществляется там, где есть совместная деятельность людей;

главным назначением является упорядочивающее воздействие на участников этой деятельности, регулирование их поведения для достижения поставленных целей;

носит властно-волевой характер;

нуждается в особом механизме воздействия, который предполагает наличие следующих элементов: специальных субъектов управления, объектов управления и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информация о выполнении или невыполнении команд) связи.

Социальное управление подразделяется на несколько видов:

государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);

местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное

управление);

общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);

коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).

Для понимания сущности исполнительной власти, органов и субъектов исполнительной власти методологически важно решить вопрос о соотношении государственного По справедливому высказыванию профессора Ю.А. Тихомирова, надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени - категория политико-правовая, в то время как государственное управление - организационно-правовая.

государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющихся органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

В науке административного права к настоящему времени сложилось устойчивое положение о том, что понятие «государственное управление» - более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление - это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления.

Большинство административистов считает государственное управление синонимом государственно-управленческой деятельности в широком смысле и формой реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.

Стали практически общепринятыми следующие понятия.

Сфера государственного управления - понятие, границы которого в современных условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).

Органы государственного управления - органы исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.

Исполнительные органы - все субъекты государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур).

Так, действующее законодательство Российской Федерации, наряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных органах», о «государственных органах управления», «исполнительных органах государственной власти» и т.п.

Как уже было сказано, большинство ученых справедливо отмечает, что органы государственного управления могут считаться органами исполнительной власти. «Оттого, что в Конституции РФ не нашлось места терминам «государственное управление» или «органы государственного управления», практическое государственное управление не перестало постоянно и непрерывно осуществляться посредством образования и наделения соответствующей компетенцией специальных исполнительных органов государственной власти».

Проанализировав соотношение понятия исполнительной власти и государственного управления, можно прийти к выводу, что не следует автоматически подменять один термин другим. Государственно-управленческая деятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Со временем происходят изменения форм и методов этой деятельности, которые определяются условиями общественного развития в тот или иной период развития государства, особенно в период реформ.

Так, в связи с происходящими переменами в области экономики и становления рыночных отношений, происходят процессы приватизации государственной собственности, акционирования и т.п. В этих условиях исполнительная власть в области экономики начинает осуществлять вместо функции государственного управления функции государственного регулирования. «Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их хозяйственной оперативной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центров исполнительной власти на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулирование предпринимательства и т.п.».

Для осуществления процесса управления необходимо наличие, во-первых, субъекта управления (того, кто управляет) и, во-вторых, объекта управления (кем управляют). Кроме того, необходимо существование между субъектом и объектом управления прямой и обратной связи (контроль), то есть отдание команд и распоряжений со стороны субъекта управления объекту управления и соответственно информирование о выполнении или невыполнении команд. Обратная связь в процессе управления (контроль) необходима для координации поведения объекта управления.

Отдание команд и распоряжений в данном случае называется управляющим (регулирующим) воздействием. Управляющие (регулирующее) воздействие обеспечивает функционирование системы.

Таким образом, управление есть функция организованных систем, обеспечивающая их целостность, сохранение структуры, поддержание должного режима их деятельности, с целью достижения стоящих перед ними задач.

Управление обществом в экономической, социально–культурной, административно–полит. и др. сферах называется социальным управлением . Оно является одним из ведущих условий его нормального функционирования и развития. Ему присуще все основные черты, характеризующие общее понятие управления, однако в отличие от управления механическими системами управление социальными системами условно можно разделить на два вида:

- государственное управление (управление делами государства);

- негосударственное или общественное (управление делами частных организаций, общественных объединений и т.п.)

Социальное управление для общества жизненно необходимо. Выступая в роли регулятора поведения людей, социальное управление, придает их взаимодействию организованный характер.

Признаки (особенности) социального управления:

Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей;

Объектом социального управления является поведение участников совместной деятельности, взаимоотношения между ними на основе соподчиненности воли;

Реализация социального управления осуществляется через органы управления;

Гос. управление рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле – это вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом. В этом случае под гос. управлением понимается – целенаправленное, организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества. В узком смысле гос. управление - это организующая деятельность органов исполнительной власти. В этом случае оно рассматривается как самостоятельный вид гос. деятельности, основу которого составляет деятельность исполнительных органов власти.

Зачастую в административно-правовой литературе встречается многоаспектный подход к анализу сущности гос. управления. Например, с организационной точки зрения гос. управление – это упорядочивающее воздействие субъекта управления на объекты управления, т.е. это целенаправленное организующее подзаконное исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов исполнительной власти осуществляющих функции гос. управления на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах общественной жизни.

основные подходе к пониманию гос. управления:

1. С точки зрения юр. науки – это один из видов гос. деятельности, которая осуществляется органами исполнительной власти.

2. С точки зрения кибернетики, социологии и общей теории управления - это целенаправленная и организованное воздействие гос. и его институтов на сферы гос. жизни для их упорядочивания и совершенствования относительно целей гос. политики.

После принятия КРФ термин гос. управления не используется. На уровне этого акта введено понятие – исполнительная власть. Однако это не означает возникновение необходимости отказа от такой категории как гос. управление, поскольку это противоречит административно-правовой доктрине, а также содержанию действующего законодательства, поскольку на уровне отдельных н\п актов используется такая категория.

17. Сущность и содержание государственного управления, его принципы и функции

Формирование, развитие и совершенствование АП связаны прежде всего с гос. управлением. Государственное управление рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле - это вид социального управления, субъектом которого выступает государством в целом. В этом случае под государственным управлением понимается организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества. Причем их деятельность ограничена возложенными на них задачами, функциями, позволяя использовать свойственные им методы в соответствующих правовых формах. Козлов выделяет следующие характерные черты социального управления, проецируя их на гос. управление, в частности:

Оно не существует вне социальных связей и совместной деятельности.

Его основным назначением является упорядочение общей совместной деятельности.

Главным объектом воздействия является поведение участников такой деятельности.

Нуждается в особом механизме его реализации.

В узком смысле государственное управление - организующая деятельность органов исп. власти. В этом случае оно рассматривается как самостоятельный вид гос. деятельности, основу которой составляет деятельность органов исп. власти.

Определение управления на современном этапе зависит от методологии исследования этого понятия. В основе понимания данной категории лежат не только правовые теории, но и знания кибернетики, социологии и теории управления (менеджмента).

В административно-правовой литературе встречается многоаспектный подход к анализу сущности государственного управления, например, с организационной точки зрения государственное управление - это властное, упорядочивающее воздействие субъектов управления на объекты управления. Т.е. это целенаправленная организующая подзаконная исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность органов исполнительной власти, которые осуществляют функции гос. управления на основе и во исполнение нормативных актов (в т. ч. и законов) в различных отраслях и сферах общественной жизни.

Учитывая изложенное, можно выделить 3 основных подхода к пониманию гос. управления:

С позиций юридических нау к – один из видов государственной деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти.

С точки зрения кибернетики и социологии – целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы общественной жизни для их упорядочивания и совершенствования относительно целей государственной политики.

С точки зрения менеджмента и политологии – это государственный менеджмент и управление коллективами посредством планирования, организации, руководства и контроля.

После принятия КРФ термин «государственно управление» в основном законе не используется. Введено понятие исполнительная власть. Однако это не означает отказ от использования прежнего термина, поскольку это противоречит правовой доктрине, содержанию действующего законодательства, поскольку на уровне отдельных нормативно-правовых актов используется такая категория.

По мнению Козлова , исполнительная власть по своей сути является видом гос. управления. Объекты гос. управления – общество в целом, отдельные отрасли и сферы деятельности. Для государственного управления свойственны следующие признаки:

Его субъектами являются органы исполнительной власти.

Государственно-властная сущность проявляется в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной формах.

Носят правовой характер, поскольку его организация регламентирована правовыми нормами, и оно существует на основе правовых предписаний.

Носит подзаконный характер, что предопределено назначением и сущностью исполнительной власти.

Предметное содержание выражается в исполнении законов.

Государственное управление характеризуется непрерывностью, постоянством, профессиональной основой.

Ориентировано на выполнение гос. задач и функций. Функции, формы, методы и стадии являются основными элементами гос. управления.

К функциям государственного управления относятся:

o Анализ ситуации – осуществляется посредством изучения и оценки общественных процессов и является необходимым обоснованием научного управления, что в конечном счете обеспечивает оптимальный выбор целей, задач и способов их выполнения.

o Планирование – выработка путей достижения конкретных результатов, путей и средств их достижения.

o Прогнозирование – научная выработка стратегии управления и предвидение его результатов, исходя из общественных изменений и процессов.

o Программирование – выражается в определении целей деятельности и средств их достижения.

o Информация – поскольку взаимный обмен полученными данными позволяет принимать и направлять соответствующие сигналы, лежащие в основе принятия управленческих решений.

o Регулирование.

o Организация – обеспечивает формирование системы государственного управления, обеспечение ее функционирования, определяя правовое положение органов, которые в нее входят, в том числе формы и методы управления.

oКоординация – обеспечение сбалансированной согласованной работы различных органов управления.

o Контроль – обеспечивает проверку деятельности относительно выполнения требований действующего законодательства. Контроль может осуществляться в отношении неопределенного (неподчиненного) круга субъектов, а также в отношении подведомственных органов.

o Целенаправленность – поскольку бесцельного управления быть не может.

Для государственного управления свойственен определенный порядок его осуществления. В этой связи выделяются следующие стадии:

Определение целей и задач, подлежащих управлению.

Подготовка и принятие необходимых решений для их выполнения.

Организация выполнения принятых решений.

Контроль за их выполнением.

Государство как субъект воздействия на общественные процессы выступает как основной, но не единственный институт политической системы общества. Так, управление общественными делами реализуется через государственное администрирование, под которым понимается практическая деятель­ность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществ­ляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Государственное администрирование - это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц, и особый род занятий по государственной службе, и особое искусство (как высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом, и специальная научная дисциплина, точнее - междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.

Государственное управление опирается на власть, подкрепляется и обеспечивается ею. При толковании государственного управления мы исходим из того, что понятие «управление» шире по содержанию чем понятие «власть», ибо включает не только деятельность по принятию решений, но и деятельность (отношения, нормы, процесс) по подготовке и обеспечению, выполнению решений, непосредственное непрерывное управляющее воздействие. Власть - категория политико-правовая, в то время как управление - организационно-правовая и процессуально-технологическая. Это необходимо подчеркнуть, так как с принятием Конституции РФ 1993 г. термин «государственное управление» исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы. Реальный процесс исчезнуть не может и должен быть адекватно обозначен.

Термин «менеджмент» в российской литературе последних лет часто употребляется в связке с прилагательным «государственный» и как синоним государственному управлению. В связи с этим целесообразно обозначить нашу методологическую позицию о соотношении этих двух понятий.

Государственное управление и государственный менеджмент - это не синонимы.

Несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав - здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг.

Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление - на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении.

Продукт, производимый фирмой, осязаем и конкретно оценивается. Продукт государственного и муниципального управления чаще всего неосязаем и незрим, ведь чистота в парках и порядок на улицах, здоровье и благопо­лучие принадлежат к той категории благ, присутствие которых никто не замечает или уж во всяком случае не пытается выразить в количественных (ценовых) показателях.

Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на нормах частного права (гражданского, трудового и т.д. - по горизонтали); в государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, правовым регулированием общественных отношений и процессов и реализацией норм публичного права (по вер­тикали и горизонтали отношений).

Органы государства в отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан.

Различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-психологические методы, в го­сударственном управлении в арсенале методов имеется и легитимное принуждение.

Очевидно различие и в объеме применения воздействия. Такие сферы жизнедеятельности общества, как оборона, правопорядок, внешнегосударственные и международные отношения, налогообложение и другие, всегда были и есть прерогатива госу­дарства, регламентируются общенациональными интересами, политической целесообразностью и не могут быть отданы на откуп частному сектору.

Таким образом, государственное управление и менеджмент расходятся по установочным приоритетам (по духу отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия.

Однако не стоит между этими управляющими воздействиями видеть китайскую стену. Неслучайно дискуссия о соотношении государственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие.

Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:

Оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование;

Стремятся быть ближе к людям - потребителям, клиентам;

И менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.

Развитие отечественной госуправленческой практики связано с изучением и адаптацией наиболее оправдавших себя за рубежом технологий менеджмента и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского общества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных этических норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общественной) политики.

Политико-административный и экономический маркетинг как перспективная госуправленческая технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, сделать «прозрачными» стратегию, политику принятия управленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по отношению к государственной власти и государственному аппарату.

Сегодня идет дискуссия и предпринимаются попытки внедрять новую модель управления на муниципальном уровне - муниципальный менеджмент. Эта модель предполагает коренное изменение отношений между политическим руководством и администрацией на основе современного образа администрации как предприятия сферы услуг. В этой связи важно осмыслить три составляющие управления: организационные структуры (иерархические ведомства и организации управления, их подразделения), нормы и методы (законы, программы, бюджеты) и стимулы (премии, конкуренция). В такой модели управления ориентация на результаты экономические на базе конкретных социальных целей необходимо признать непременным условием. Можно ли эти идеи плодотворно использовать в целях общего блага, на общегосударственном уровне и в какой мере это будет возможно, покажет будущее. Во всяком случае, насколько идеи менеджмента окажутся вовлеченными и эффективными в сфере государственного управления, настолько и только тогда можно будет говорить о государственном менеджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающееся действие факторов, могущих сблизить административную науку и менеджмент, государственных администраторов и управляющих частным предприятием.

Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.

Много этой проблемой занимались в США, в том числе на уровне президентов, а 28-й из них - Вудро Вильсон, автор 10 политических и исторических исследований, получивший степень доктора политических наук, признан основателем современного американского публичного управления. В своем труде «Исследо­вание управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений политики и законов, и административную, которая является приложением этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы - совокупности взаимосвязанных, взаимодействующих институтов государственной власти и общественных организаций, групп, отдельных граждан. Административную функцию правительства В. Вильсон пытался рассматривать как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональной государственной службы. Он предлагал отделить государственное управление от политики, применить к нему технологию научного менеджмента.

Виду важности и остроты проблемы соотношения государственного воздействия и политики остановимся ней боле подробно. В научной литературе встречаются различное понимание данной проблемы.

Так, телеологический подход рассматривает государственное управление как совокупность политического и административного воздействия.

Политика и администрирование - это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.

Политика означает все общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичную) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным.

Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним.

Слова «политика» и «публичность» можно соотносить, они близки, ибо отражают сферу общности живущих в государстве людей, но не тождественны. Публичность выражает сферу общения всех жителей, соотносится с населением, а политика выражает общение граждан с государством, властью, обществом и соотносится с народом. Отличие политического от социального, народа от населения хорошо определил в свое время В.О. Ключевский: «Народ» - население не только совместно живущее, но и совместно действующее». Нет сомнения, связи в обществе богаче жизни государства и не сводимы к последнему, и политическим общением связан не каждый человек, а гражданин - лицо, имеющее юридическую связь и правоотношения с обществом, властью.

Если человек - существо социальное, то гражданин - существо политическое.

Политика - это «искусство жить вместе» (Платон), способ и функциональная деятельность по согласованию интересов, достижению социального компромисса, это поиск «общего блага» и реализация комплекса мер по его достижению. Этот телеологический смысл политики (нацеленность) определяет ее неразрывную связь с государственной (политической) властью и государственным управлением как властеосуществлением.

Понятию «политика» присущи два аспекта: аспект власти и аспект консенсуса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и к их осуществлению (власть), с другой стороны, способность к справедливому распределению ценностей и благ (консенсусу).

Можно сказать, политика - это форма реализации социальных интересов, характеризующаяся использованием институтов публичной власти, а политическое управление - это воздействие на общество (процессы, отношения) через согласование интересов.

Конечно, политика должна быть открытой, нравственной, понятой и принятой населением, обществом, т.е. публичной.

Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должны противостоять праву, а политические решения и действия должны исходить из права, осуществляться в рамках права.

Правотворческая политика государства - формирование, выработка стратегии, курса, национальных приоритетов и облачение их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная цель - закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.

Главный субъект правотворческой политики - законодательные представительные органы власти, однако эту функцию (подзаконного нормотворчества) осуществляют правительственная администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.

Правоприменительная политика государства - это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использование ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это - один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характери­стик существующего политического режима.

Основная цель правоприменительной политики - соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышение эффективности государственного управления.

Главный субъект правоприменительной политики - органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.

Правоприменительная политика - это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительная практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.

Указанные направления в госуправленческой деятельности - это две стороны одной медали. Их единство обусловлено следующими факторами:

У них единый волевой источник -государственная власть;

Они имеют общую цель - стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;

В совокупности они формируют единое правовое простран­ство, систему действующего права.

Сущностное единство не исключает различий, на практике порой даже разрыва. Можно сказать, что правотворческая политика обеспечивает должное, закрепляет в правовой форме все лучшее, что есть (или должно быть) в госуправленческой практике. Политика есть прежде всего многообразная и постоянно движущаяся практика. Правоприменительная политика обеспечивает сущее, т.е. переводит с помощью идеологических, организационных и собственно правоприменительных средств закрепленную в политико-правовых решениях модель поведения общества в сферу ее практического воплощения. Известно, что разрыв между должным и сущим составляет большую проблему государственного управления, но он не отрицает сущностного единства правотворческой и правоприменительной политики, а свидетельствует о просчетах субъектов политики, недостатках в их деятельности.

Правовая политика в государственном управлении включает, таким образом, определение стратегических целей, приоритетов, направлений деятельности государства, принятие политических решений в форме нормативно-правовых актов и саму практическую деятельность по реализации указанных идеологических (политических) установок, т.е. административно-правовую управленческую деятельность, ее результаты.

Перекос в системе правовой политики (правотворчество - правоприменение) приводит к дисбалансу между уровнем разработки правовых норм и степенью их практической реализуемости.

Сегодня мы видим увлечение нормотворчеством и неадекватное внимание к регламентированию процесса, порядку реа­лизации правовых норм. Это не только не способствует становлению законности и правопорядка, но усиливает недоверие у граждан к власти, органам государства.

Правоприменительная практика при такой политике однозначно не станет фактором стабилизации и упорядочения общественных отношений и процессов.

Таким образом, политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений и администрирование как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

Подобная попытка, о чем уже упоминалось, была предпринята В. Вильсоном: на основе справедливого тезиса о том, что политика не должна манипулировать государственными учреждениями, автор предлагал отделить государственную службу (пуб­личное управление) от «политики с ее коррупцией и скандалами», стал делить органы государства и чиновников на тех, кто разрабатывает политику, и тех, кто ее осуществляет.

У концепции дихотомии были свои и противники. В 1930-е годы целая группа исследователей (Г. Симон, К. Фридрих, Ч. Хайнеманн, Р. Дал, и др.) отстаивали другую теорию «свободы действий» администрации, признавая в то же время, что госслужащие, реализующие политический курс страны, не могут выполнять лишь чисто технические функции, они так или иначе связаны с политикой. Администраторы - это не буквальные исполнители принятых законов, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, и по решению вопросов, когда, как и в какой мере их реализовывать.

С учетом обеих теорий можно предложить наше видение проблемы соотношения политики и администрирования в государственном управлении.

В государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных - приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности - от админи­стративных публичных служб и государственных служащих; мож­но лишь расставлять акценты в деятельности (в основном - по­литические, в основном - административные, политико-административные, административно-политические).

Термин «политико-административный» существует для положительной оценки, отражения органического синтеза политических и административных функций, методов в госуправлении, а не для обозначения «поглощенного» политической властью государственного управления.

Исходя из того, что политика есть не только формирование, но и реализация политического курса, политика не может быть «вынута» из государственной службы. У государственных служащих есть своя политика: они имеют достаточную свободу при решении вопросов - когда, как и в какой мере реализовать принятые законы, иные политико-правовые решения (акты). Составляя правила, инструкции и другие административные предписания, государственные служащие становятся участниками формирования и реализации правоприменительной политики.

Сущностная «связанность» политиков и администраторов подтверждается реальностью их взаимоотношений.

Формально политический чиновник обладает более высоким статусом, чем карьерные государственные служащие: он призван воплотить политическую программу, курс. Однако на практике отношения между ними часто определяются следующими обстоятельствами.

Во-первых, политический чиновник чаще всего дилетант в сфере управления по сравнению с карьерным служащим, который прошел все ступени управления, имеет стаж, образование, компетентность, знает технологию реализации политического решения. Это обстоятельство ставит политика в какой-то степени в зависимость от государственного служащего. Последний выступает в роли советника, консультанта у политика.

Во-вторых, политик в управлении подбирает команду, способную реализовать политическую программу, с которой он вошел в систему административно-исполнительных органов.

В-третьих, политик приходит в исполнительные органы на определенный срок. Ему необходимо подстраховаться, чтобы в случае поражения на следующих выборах удержаться в госаппарате на какой-либо карьерной должности, значит он заинтересован в компетентных чиновниках, их знаниях, профессиональном багаже, хороших отношениях.

В-четвертых, служебные отношения зачастую перерастают в союз, сращение политической и административной элиты, направленный против тех, кто мешает им осуществлять корыстные цели. Поэтому нужна система общественного, гражданского контроля за деятельностью госаппарата, его политико-административной элиты.

В соотношении политики и администрирования в государственном управлении принципиально важно верховенство права (закона), решений над политическими действиями, политики над администрацией, властью. Руководящие посты в управлении должны быть у политиков. Вместе с тем, государственное управление как административно-правовой процесс, деятельность не может утратить собственного политического характера, осуществляя связь между различными слоями общества, реализуя, координируя различные интересы, в том числе и свои собственные.

Здравый смысл - в рациональном сочетании политической и административной деятельности, в подконтрольности их праву и демократическим институтам.

Итак, теория и практика государственного управления объективно связаны с изучением и совершенствованием политического механизма управления и административно-правового процесса. Если сравнить образно соотношение государственного управления с политикой, то их отношения можно представить как два берега одной реки. Они взаимосвязаны между собой и не могут существовать друг без друга.

Социальное управление – управленческий процесс, объектом которого является общество, его отдельная подсистема (экономическая, политическая, социокультурная), социальный институт или социальная группа. Предметом изучения СУ является теория и методология взаимодействия различных сторон управленческой деятельности, основанные на системной связи всех общественных явлений в процессе их взаимодействия и взаимовлияния. При этом предметом является изучение, оценка и совершенствование процессов управления в различных организациях, социальных институтах и общества в целом.
Среди задач такого изучения можно выделить следующие:
1) Рассмотрение реальных фактов управленческой деятельности, в которых проявляются особенности взаимодействия людей, вовлеченных в управленческие процессы;
2) Выделение наиболее важных и типичных и на этой основе выявление тенденций развития процессов управления, их изменения в зависимости от изменяющихся социально – экономических, политических, социальнокультурных условий жизнедеятельности людей, развития их групп и общностей, общества в целом;
3) Объяснение причин появления тех или иных управленческих новаций, новых практических способов их реализации в управленческих процессах;
4) Прогноз совершенствования управленческой деятельности в будущем;
5) Формулировка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию системы управления.
Государственное управление среди всех видов управления занимает особое место, что объяснятся некоторыми, только ему присущими свойствами. Определяющее влияние па характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управлении, оказывает его субъект - государство.
Государство потому и является государством, тем самым, отличаясь от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе (по отношению к людям) государственная власть. Власть представляет собой взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин (материальных, социальных, интеллектуальных, информационных.) добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также- целевых, нормативных, установлений и в соответствии с их требованиями совершают поступки и действия, строят свою жизнь. В этой связи и само государственное управление общественными делами отличается присущими только ему свойствами Государственное воздействие, регулирование - это прежде всего воздействие властнее, политическое, которое имеет в основе правовую обусловленность (легитимность), а в реализации -силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.

Юридические факты-основания возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений.

Юридический факт – конкретное жизненное обстоятельство, с которым административно-правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. По порождаемым последствиям существуют правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие юридические факты. Юридические факты делятся на события и действия. Действия являются результатом активного волеизъявления субъектов. Действия – правомерные и неправомерные. Правомерные – соответствуют требованиям административно-правовых норм (издание приказа о назначении на государственную должность), неправомерные (деликты) – не соответствуют им (административные и дисциплинарные проступки). События (стихийные бедствия, смерть, достижение определенного возраста – 16 лет).

Управление – совокупность действий совершаемых для достижения определённых целей путём использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных, кадровых, информационных); руководства чем-либо, когда осуществляется воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием разнообразных механизмов и средств.

Государственное управление представляет собой разновидность социального управления. Социальное управление возникает в обществе между людьми для упорядочения возникающих общественных отношений.

Государственное управление – подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов.

Таким образом, сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект.

Два подхода к государственному управлению.

1.Деятельность всех государственных органов.

2.Деятельность органов исполнительной власти.

Основные характерные признаки государственного управления

1.Исполнительно-распорядительный характер.

Основным направлением этой деятельности является проведение в жизнь НПА, а средством достижения этой цели- использование необходимых юридически-властных полномочий.

2.Организационная и практическая направленность.

3.Подзаконная деятельность и подзаконное нормотворчество.

Другие признаки государственного управления.

1.Тесная связь с разработкой и практической реализацией государственной политики.

2.Определённая целевая и функциональная специфика

3.Наличие определённых ресурсов.

4.Непосредственная ответственность за исполнение законов.

5.Использование определённых форм и методов.

Атаманчук Г.В. под государственным управлением понимает практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо и является функцией организованных систем любой природы и сложности. По своей сути оно связано с определенным воздействием управляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления) с целью решения задач, стоящих перед системой, элементами которой они являются, и обеспечения необходимого режима ее организации и функционирования.

Управляющий субъект, во-первых, всегда получает информацию о поведении управляемого объекта и функционировании всей системы, а также информацию извне (вне системы).

Во-вторых, он эту информацию интерпретирует, исходя из задач, стоящих перед системой, оценивает, анализирует и на основе этого, принимает управленческое решение, т. е. решение о характере воздействия на объект управления. И наконец, в-третьих, передает информацию, связанную с принятым решением, управляемому объекту, осуществляя на него необходимое управленческое воздействие. Необходимость поступления информации от объекта управления к субъекту управления, ее оценки и анализа для принятия субъектом управленческого решения свидетельствует о том, что управление не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является во многом процессом их взаимодействия.

Таким образом, под управлением следует понимать такое воздействие управляющего субъекта на управляемый объект, которое связано с обусловленными их взаимодействием процессами получения, преобразования и передачи информации и направлено на решение стоящих перед системой, задач, обеспечения ее организации и функционирования.

В управлении социальными системами значительную роль играют субъективные факторы волевого, эмоционального, иного психологического характера, сложившиеся отношения между людьми, традиции, устои, привычки, морально-этические нормы и т.д. Однако управление такими системами любой величины и иерархии обусловливается общими закономерностями, свойственными процессу управления, едиными подходами к принятию и реализации управленческих решений на основе получения, преобразования и передачи информации.

Государственному управлению как особому виду социального управления в наибольшей степени присущи разветвленные сети информационных потоков, проходящих от субъектов к объектам управления (по каналам прямой связи), и от объектов к субъектам управления (по каналам обратной связи). Неучет субъектом социального управления, и особенно субъектом государственного управления, хотя бы части информации, которая поступает или должна поступать к нему, ее недооценка и недостаточный анализ приводят к выработке неоптимальных управленческих решений, в результате чего процесс управления становится неэффективным.

В соответствии с положениями кибернетики в зависимости от структуры системы управления существуют различные варианты прямой и обратной связи между ее элементами. Причем в больших системах, к которым относится и государство, отдельным автономным подсистемам (блокам, ветвям) управления присущи разные информационные каналы. Эффективное управление большой системой достигается лишь при учете и анализе дифференцированной информации, проходящей по всем (или, по крайней мере, большинству) из этих каналов, и ее последующей интеграции.

Этим и обусловливается с точки зрения кибернетики целесообразность осуществления государственного управления за счет использования нескольких, независимых друг от друга подсистем как одного и того же, так и разных уровней иерархии с надлежащей координацией их функционирования.

На основе многовекового опыта выработаны оптимальные механизмы государственного управления, в которых задействованы такие автономные управленческие структуры как законодательная и исполнительная власть разных уровней, суды, банковская система, прокуратура и др. Опыт свидетельствует также, что эффективно управлять государством невозможно без включения в процесс управления органов местного самоуправления, которые в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации формально не входят в систему органов государственной власти. Все перечисленные органы - субъекты государственного управления в широком смысле этого слова. Каждому из них присущи самостоятельные, нередко свойственные только ему, специфические методы осуществления управленческой деятельности.

Такой подход к государственному управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации. Ранее государственное управление понималось в узком смысле этого слова, как деятельность, присущая лишь исполнительному аппарату органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты советов), которые образовывались и контролировались органами государственной власти (советами депутатов трудящихся всех уровней), признавались органами государственного управления.

17. Сущность и содержание государственного управления. Принципы и функции государственного управления.

Общие функции управления:

Информационное обеспечение – сбор, получение, обработка, анализ и хранение информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности;

Прогнозирование – предвидение перспектив развития событий или процессов в будущем; моделирование – создание образца (модели) определенных управленческих отношений для предвидения решения управленческих задач в будущем;

Планирование – определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития процессов в системе управления;

Организация – формирование системы управления, установление ее принципов, субъектного состава, приведение в состояние готовности;

Координация – согласование совместной деятельности различных субъектов управленческих отношений для достижения поставленных целей и задач управления;

Распорядительство – оперативное регулирование управленческих отношений, дача указания исполнителям;

Регулирование – установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления;

Контроль – установление соответствия или отклонения фактического состояния системы управления от заданных параметров;

Учет– фиксация информации, выраженной в количественных показателях, о результатах состояния системы управления.

Государственное управление – в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий. Признаки государственного управления :

Это вид государственной управленческой деятельности;

Деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

Деятельность осуществляется постоянно, непрерывно внепланово;

Деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

Характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

Осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

Обеспечивается посредством системы гарантий;

Нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности.

Различают следующие цели управления :

1) социально-экономические– упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований. Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность. Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные. Общие (социально-правовые) принципы:

демократизм – народ выступает единственным источником власти, он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти,контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

федерализм – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени. Организационные принципы:

отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

линейный – тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.